Пандемия COVID-19 затронула всех людей на Земле, но и общество, и власти далеко не ко всем относятся одинаково: уязвимые группы зачастую оказываются в еще более опасных условиях, чем остальные. «Нож» совместно с сотрудниками Центра перспективных управленческих решений изучил успехи и провалы чиновников разных стран и попытался объяснить логику их решений и действий: сегодня на повестке дня — политика в отношении беженцев, бездомных и заключенных.
Бюрократические системы разных стран забуксовали, столкнувшись с пандемией. Пока в сети обсуждают шаги глав государств и правительств, Центр перспективных управленческих решений запустилспецпроект, посвященный тому, как государства справляются с новым вызовом. В фокусе исследователей не столько высший уровень принятия решений, сколько уровень рядовых госслужащих и руководителей среднего звена, которые зачастую излишне прямолинейно реализовывают меры, принимаемые «наверху». Эксперты ЦПУР разбирают реакции государства на пандемию и пытаются объяснить действие (или бездействие) чиновников с позиций социологии, институциональной теории и поведенческой экономики.
Пандемия коронавируса уже повлияла на экономику, политику, культурную и социальную сферы большинства стран. Государства принимают меры по противодействию этому негативному влиянию, в том числе ориентируясь на потребности и проблемы различных социальных групп. При организации помощи страны учитывают «усредненные» потребности большинства населения и так называемых групп риска — пожилых, семей с детьми, людей, потерявших из-за карантина и кризиса работу. Но, как правило, чиновники думают о таких группах едва ли не в последнюю очередь, и в результате меры, принимаемые для их поддержки, часто оказываются недостаточными или несвоевременными.
Мы собрали наиболее типичные эпизоды подобных ситуаций.
Лагеря беженцев в Греции
Что случилось?
На сегодняшний день в Греции находятся около 100 тысяч выходцев из Ближневосточного региона, пытающихся получить убежище. Все эти люди размещены в лагерях для беженцев, которые обычно рассчитаны на 3–6 тысяч человек. В реальности количество сконцентрированных в них беженцев в разы больше: например, лагерь Мория на острове Лесбос, где недавно у трех местных жителей обнаружили коронавирус, вместил более 20 тысяч людей. В лагере Ритсона, который расположен под Афинами и вмещает около 3 тысяч беженцев, инфекцию обнаружили у 21 человека.
Кто пострадал?
Превышение максимально допустимой численности проживающих в лагерях создает дефицит пространства, что мешает людям соблюдать социальную дистанцию, и чрезмерно увеличивает нагрузку на базовую инфраструктуру лагеря, в первую очередь на водоснабжение.
В результате беженцам не хватает элементарных средств гигиены и все они подвергаются повышенному риску заражения.
Кроме того, важной остается проблема соблюдения карантинных мер. Например, в лагере Мория для предотвращения возможного распространения инфекции среди беженцев был объявлен карантин. Однако около 80% проживающих там продолжают как ни в чем не бывало перемещаться по улицам. Из-за карантинного режима были отозваны персонал, обеспечивающий работу лагеря, и полиция — а это может способствовать росту паники.
Подобные ситуации усугубляют и без того актуальную для лагерей проблему антисанитарии и повышают риск быстрого распространения коронавирусной инфекции среди беженцев. Лагерь в 20 тысяч человек недалеко от Афин с нарушением правил самоизоляции и карантина — потенциально мощный очаг распространения инфекции по всей Греции.
Как реагировали чиновники?
Греческие власти ограничили доступ к лагерю Ритсона и заявили о намерении отправить туда дополнительный медперсонал и продовольствие. Помимо этого было издано постановление, предписывающее беженцам находиться на максимально возможном отдалении от местных жителей. ЕС, со своей стороны, заявил о проработке совместного с Грецией плана действий, который предполагает эвакуацию наиболее уязвимых людей — детей и пожилых — из островных лагерей (значительная часть лагерей для беженцев расположена на островах) на материковую часть.
Бездомные в столице ЮАР
Что случилось?
24 марта президент Южно-Африканской Республики Сирил Рамафоса объявил общенациональный карантин на три недели, предусматривавший в том числе организацию приютов для бездомных и возможность принудительной эвакуации лиц, которые отказываются самостоятельно покидать любые затронутые карантином места. В столице ЮАР Претории до начала карантина насчитывалось около 10 тысяч бездомных. Для исполнения указа президента их начали направлять на футбольный стадион «Каледониан», где они должны были пройти проверку перед отправкой в приюты. К понедельнику 30 марта на стадионе скопилось около двух тысяч человек.
Кто пострадал?
Одновременное скопление на стадионе большого количества бездомных вызвало опасения по поводу распространения инфекции и спровоцировало проблемы, к которым власти не были готовы. Так, согласно CNN, палаток, в которых для обеспечения дистанцирования должны были спать по 2–3 человека, по признанию властей, насчитывалось по одной более чем на 10 человек. Многие спали не в них, рискуя быть ограбленными. По словам представителя местной неправительственной организации, бездомным не обеспечили адекватных санитарных условий. На стадионе возникали драки из-за нехватки еды. По сообщению издания News24, со стадиона сбежали около 200 человек, другие уходили днем и возвращались к вечеру, чтобы поесть. Одной из причин такого положения издание называло недостаточное для контроля количество сотрудников правоохранительных органов.
Как реагировали чиновники?
Уже 30 марта Мпхо Нава, главный администратор городского округа Цване (в котором находится Претория), назвал 4 дополнительных объекта, куда власти будут перемещать бездомных с переполненного стадиона. Проверка прибывающих, по его словам, должна была проводиться до определения места ночлега. В среду он признал, что в первые два дня карантина, когда на стадион прибывало много людей, правительство не было к этому готово, но затем постаралось направить на обеспечение бездомных больше человек, а также привлекло полицию и другие органы безопасности к поиску и возвращению покинувших стадион. Исполняющий обязанности министра социального развития провинции Гаутенг Паньяза Лесуфи рассказал, что власти недооценили количество бездомных в провинции, поэтому им необходимо скорректировать планы, подготовленные до начала кризиса. Оба чиновника сообщили, что стадион будет использоваться только для проверки бездомных, но не для ночлега. В среду многих перевезли в другие приюты. Власти также договорились с благотворительными организациями о том, что те возьмут на попечение приюты для небольших и более уязвимых групп, что позволит городу сосредоточиться на крупных объектах.
Заключенные в Колумбии
Что произошло?
Опасность распространения коронавируса затронула пенитенциарную систему во всем мире. Постоянно находящиеся в замкнутом, плохо вентилируемом пространстве люди, и так, как правило, с ослабленным иммунитетом, находятся в особой группе риска в случае попадания инфекции в места заключения. Кроме того, врачи в пенитенциарных учреждениях сталкиваются с дополнительной задачей — соблюдать особые правила безопасности, чтобы заключенные не сбежали и оставались изолированными от общества. Это негативно сказывается на качестве медицинской помощи.
Реагируя на этот риск, президент Колумбии 12 марта объявил о приостановке посещений в колумбийских тюрьмах. Причина: серьезная нехватка медицинского оборудования и специалистов для предотвращения эпидемии.
Однако страх из-за распространения COVID-19 спровоцировал массовые протесты в крупнейших тюрьмах страны 22 марта: заключенные критиковали отсутствие профилактических мер и объявили чрезвычайное санитарное положение.
По заявлению министра юстиции Маргариты Кабелло, выступление вылилось в «попытку массового бегства». В результате пострадали 82 человека, погибли 23. Многие НКО осудили чрезмерное применение слезоточивого газа и насилия со стороны охраны и полиции.
Как реагировали чиновники?
Сразу после конфликта власти заверяли, что причин для беспокойства не было — в тюрьмах не зафиксировано ни одного случая заражения. Через неделю, 30 марта, правительство приняло решение перевести под домашний арест около 11 тысяч заключенных, осужденных за преступления малой тяжести, женщин с детьми и лиц старше 60 лет с условием возвращения в тюрьмы по окончании эпидемии. Меру критиковали правозащитники: они утверждали, что этот запоздалый шаг не приведет к существенному снижению риска массового заражения, так как в тюрьмах не оказывается необходимая медицинская помощь.
Каковы альтернативы?
В Иране еще в начале марта правительство приняло решение отпустить тысячи заключенных, осужденных в том числе по политическим мотивам.
К середине марта количество освобожденных достигло 85 тысяч человек.
В Кении власти тоже выпустили несколько тысяч заключенных, которые попали в тюрьму из-за преступлений небольшой тяжести или заканчивали отбывать срок. Решение об освобождении было озвучено по видеосвязи — правоохранительные органы прибегли к Skype и Zoom. Успешный пример организации мер для предотвращения распространения вируса в тюрьмах демонстрирует Сингапур. По заверению государственных органов, в тюрьмах проводятся регулярные медицинские осмотры заключенных и персонала, им напоминают о необходимости соблюдать личную гигиену и дистанцию. Новоприбывшие содержатся отдельно на протяжении 14 дней, у них проверяют температуру дважды в день.
Почему так происходит?
Одно из возможных объяснений сбоев в оказании государством помощи таким уязвимым социальным группам, как заключенные, беженцы и бездомные, — их стигматизация.
Стигма — понятие, которое в общественных науках развивал социолог Ирвинг Гоффман для обозначения особого, как правило, негативного отношения к определенным группам. Общество стигматизирует тех, кто ведет себя не так, как большинство, или тех, от кого такое отклоняющееся поведение ожидается. Разделение на «нормальное», то есть ожидаемое, и «ненормальное» поведение и есть основание для возникновения стигмы. Гоффман выделяет три типа стигмы: по физическим недостаткам, индивидуальным изъянам характера, по групповой (в том числе этнической) принадлежности. «Нормальные» люди могут считать обладателей таких стигм неполноценными членами сообщества и прямо или косвенно их дискриминировать, тем самым фактически снижая их жизненные шансы.
Поскольку стигма проявляется, прежде всего, как общественное явление, то и на действия государства она влияет через общественное мнение о стигматизированных. Когда чиновник принимает решение об организации помощи пострадавшим, в том числе в условиях пандемии, он в первую очередь ориентируется либо на большинство, либо на группы риска, не обладающие в данном обществе стигмой. Как правило, к таким группам относятся пожилые, дети, люди с особенностями развития, инвалиды и т. д.
Однако те категории социально незащищенных людей, к которым большинство населения страны может относиться негативно, стигматизируя их, не попадут в первую волну помощи от государства.
Принимая решения и ориентируясь на интересы большинства и групп риска, чиновник распределяет ресурсы помощи таким образом, что стигматизированные группы получают ее в последнюю очередь, по остаточному принципу. Кроме того, стигматизация препятствует вовлечению представителей данных групп в обсуждение необходимых шагов, что лишает принимающих решение возможности получить более точное представление об их потребностях. В отдельных случаях, особенно в режиме повышенной обеспокоенности из-за распространения инфекции, общественный запрос может подталкивать власть не к оказанию помощи, а к изоляции стигматизированных групп от остальной части общества.
Свежие комментарии